欧盟6月17日发布应对外国补贴对公平竞争影响“白皮书”

编者按:

欧盟于6月17日发布长达近50 页的有关应对外国补贴对公平竞争影响“白皮书”(WHITE PAPER on levelling the playing field as regards foreign subsidies)并公开征求意见。在白皮书中,欧盟称将采取有关措施针对“外国补贴对欧盟单一市场的扭曲性影响”,包括对三年内接受20万欧元以上外国补贴的公司进行调查、要求有关公司在并购欧盟公司时主动申报并接受审查、对有关公司参与欧盟政府采购进行审查和限制等。欧盟中国商会十分关注该“白皮书”的内容及将来实施后对中资企业和中欧经贸关系的影响。商会研究团队对该“白皮书”的核心内容进行编译,供会员及有关读者参考。由于时间关系,错误和疏漏难免,敬请谅解。如需“白皮书”英文版,请点击文末“阅读原文”。


       在当今错综复杂的全球经济形势下,外国补贴会扭曲欧盟内部市场并破坏公平竞争环境。用补贴方式疑似推动收购欧盟企业、影响其他投资决策、扭曲受益方市场行为的案例越来越多。在欧盟内部,单一市场及其规则确保了所有成员国、经营者和消费者的公平竞争环境,从而使他们能够从欧盟经济的规模和机遇中受益。单一市场规则还包括公共采购的规则,以确保企业可公平获得公共合同、公共采购部门也可从公平竞争中受益。

       竞争规则从一开始就是欧盟内部市场的一部分。值得注意的是,欧盟国家援助规则确保官方补贴与内部市场相兼容。假设许多外国补贴是由欧盟成员国提供并且依欧盟国家援助规则进行评估的话,那么这些补贴是存在问题的。然而,欧盟国家援助规则仅适用于欧盟成员国提供的公共支持。相反,非欧盟当局提供的补贴则不在欧盟国家援助规则的管控范畴之内。此外,第三国国内市场有限的开放程度可能进一步扭曲市场。如果受益方在其本国市场面临无竞争或有限的竞争,受益方则可以利用它在其他市场上的特权地位,获得不正当优势。来自封闭市场或限制市场准入的国家的外国补贴更有可能造成扭曲。

       在当前新冠疫情危机的背景下,欧盟成员国提供了大量的国家援助,以支持个人企业和整个欧盟经济。在这种情况下,国家援助是政府稳定经济、加速新冠病毒研究的不可或缺的手段。即使在当前情况下,公共支持仍受到欧盟国家援助规则的限制,以确保其比例性并最大程度地减小给竞争带来的潜在扭曲效应。而且,当前的评估框架是暂时性的,范围仅限于危机应对措施。当前的情况表明了即使在特殊的经济环境下维护内部市场公平竞争环境的重要性。        本白皮书旨在与欧盟成员国、其他欧盟机构、所有利益攸关方,包括行业、社会伙伴、民间组织、研究人员、公众以及任何其他有关方面展开广泛讨论,以探讨有效应对外国补贴带来的挑战的最佳方法。白皮书公开征求意见的结果将为选择最恰当的方法解决外国补贴造成的扭曲奠定基础,包括对法律工具的适当建议。

       白皮书首先概述了处理外国补贴的基本原理,包括疑似破坏内部市场公平竞争环境的外国补贴的典型案例。而后,白皮书对现有的处理外国补贴的法律工具进行了分析,并讨论了监管缺口的问题。随后,白皮书阐明了为解决以下领域监管空白的法律工具的初步的实质性和程序性方向:

  • 对欧盟内部市场造成扭曲性影响的外国补贴,包括对活跃在欧盟的经营者的整体市场运作、收购欧盟企业、公共采购程序的补贴;

  • 针对获得欧盟资助的外国补贴。

外国补贴存在扭曲欧盟内部市场的风险

       欧盟国家援助规则有助于为受欧盟成员国补贴的企业维护欧盟内部市场公平竞争环境。但是,尚无针对非欧盟国家当局对在欧盟内部市场经营的企业给予补贴的规则。这可能包括受益企业由非欧盟公司或外国政府所有或受其最终控制的情形。关于给予的外国补贴的实际数量的信息有限。这主要是由于缺乏透明度和对《补贴与反补贴措施协议》(《SCM协议》)规定的通保义务遵守不力。但是,经合组织(OECD)的一些报告表明,政府干预在某些行业似乎普遍存在。欧盟经济对外国投资是开放的。近期的经济数据也反映了这一点。2016年,有3%的欧洲公司由非欧盟投资者所有或控制,占总资产的35%,并提供约1600万个就业机会。最近,除了美国和加拿大等传统投资者以外,来自第三国投资者的投资也有所增加。在过去的几年中,国有企业的投资增长迅速,“离岸投资者”亦是如此。

       欧盟的外国直接投资(FDI)水平,其组成以及接纳数量最多的成员国并不是一定不变的,而是不断变化的。新冠疫情对外国直接投资流入以及对欧盟的外国直接投资来源的影响规模仍有待观察。对外国投资加大开放力度给欧盟经济带来的不仅是机遇,也有越来越大的风险,例如需要对外国补贴进行控制,以避免损害欧盟市场的竞争力和公平竞争环境。如果公有企业与私有企业不受限于相同的规则,并且国家与企业之间的财务关系不透明,那么对补贴的担忧也可能加剧。该条约在企业的公有或私有所有权方面是中立的。公有和私有企业均受竞争规则的约束。

       此外,根据透明指令,成员国除了遵守欧盟国家援助规则中的透明度要求外,还必须对它们与其公有企业之间的财务关系保持透明。就像欧盟成员国提供的国家援助一样,外国补贴会扭曲内部市场的竞争,并导致不公平的竞争环境,在这种情况下,效率低下的经营者拓展业务并增加了市场份额,却牺牲了效率更高的经营者。类似地,外国补贴也可能导致代价高且往往是多余的模仿,并引发官方机构的补贴竞赛。此外,第三国市场准入缺乏透明度和对等性是导致这种有害影响加剧的附加因素。

       除了对获得外国补贴的在欧企业的普遍担忧外,涉及欧盟目标企业收购和公共采购的外国补贴尤其令人堪忧。在收购方面,收购方愿意支付的价格通常反映了他们通过收购资产可获得的效率或收入增加。然而,外国补贴可能会使受补贴的收购方支付的资产购置价格高于应付价格,从而可能扭曲欧盟资产的估值。因此,外国补贴可能会导致购买价格(竞价)过高,同时也妨碍了无补贴的收购方增效或获取关键技术。因此,外国补贴可能导致资源的总体分配效率低下,更具体地说,会导致没有获得此类补贴的公司丧失竞争力和创新潜力。在某些情况下,外国补贴也会受战略目标驱动,以在欧盟建立强大的影响力或推动收购并随之将技术转移到可能在欧盟以外的其他生产基地。

       因此,特别需要确保欧盟目标收购的公平竞争环境。这可以确保所有公司在平等的基础上竞争以获取关键资产和技术优势,同时保有国际竞争和外国直接投资带来的效益。欧盟采购市场在很大程度上向第三国竞标者开放。欧盟范围内的招标发布确保了透明度,并为欧盟和同类非欧盟企业创造了市场机会。但是,欧盟企业并不总是与受益于外国补贴的公司在平等的基础上进行竞争。

受补贴的公司可能能够提供更具优势的报价,这使得无补贴的公司要么失去参与机会,要么有损于其效率。因此,确保外国补贴受益方在投标欧盟公共合同时进行平等竞争十分重要。许多公共采购方,出于预算考虑,将合同授予报价更低的投标人,而不管这些价格是否受到外国补贴的推动。基于价格授予的合同和基于最佳价格质量比授予的合同都可能是这种情况,因为质量标准很少弥补重要的价格差异,例如通过外国补贴可能带来的价格差异。当受益于外国补贴的公司寻求从欧盟预算中获得资金时,也会产生同样的扭曲效应。


“外国补贴”定义

就本白皮书而言,“外国补贴”是指非欧盟国家的政府或任何公共机构的财政支持,使在法律上或实际上的单个企业/行业或一类企业/行业的受益人获益。外国补贴仅在直接或 间接引起欧盟内部市场扭曲的情况下才归属于新的法律工具。因此,当前的定义涵盖(i)直接授予在欧企业的外国补贴;(ii)授予第三国企业但由在欧关联方使用的外国补贴;(iii)授予第三国企业但用于促进对欧盟企业的收购或参与欧盟公共采购程序的外国补 贴。财政支持可呈各种形式。举例来说,财政支持可包括资金或债务的转移(注资、拨款、贷款、贷款担保、财政激励措施、抵销经营亏损、官方机构施加的财务负担的补偿、债务免 除或缓期偿还);放弃或不收取公共收入,例如优惠税收待遇或税收抵免等财政激励措施;提供商品或服务或购买商品和服务。在决定财政支持是否为企业或行业带来收益时,应根据财务支持的形式考虑以下因素:私人投资者的投资惯例,在市场上可获得的融资利率,给定商品或服务的恰当回报。如果没有直接可比较的基准,则可以对现有基准进行调整,或者可以根据公认的评估方法认定市场状况。在本白皮书中,假定三年内低于20万欧元的外国补贴不会对内部市场造成扭曲。这里建议的“外国补贴”概念建立在欧盟反补贴法以及欧盟关于保障航空运输业竞争的法规规定的补贴定义的基础之上。这些定义还遵循相关世贸组织规则,特别是补贴与反补贴措施协议中规定的补贴定义,同时承认在欧企业可通过直接或间接的形式获得补贴。主要区别在于,外国补贴是使在欧企业直接或间接受益、提供商品或服务、或从事投资的财政支持,而这两项欧盟法规和补贴与反补贴措施协议下规定的补贴通常是授予欧盟以外的受益人的。该定义还允许欧委会引入欧盟反补贴法和欧盟关于保障航空运输业竞争法规的贸易救济工具中的结论。


涉及外国补贴的案例概述

       非欧盟当局可能通过给予外国补贴来实现多重目标,不一定完全是经济形式的,也可以通过不同的方式向在欧企业提供补贴。

       下面提供了一些案例。首先,企业可能会获得补贴来促进其在欧盟的现有活动。外国可以向在欧企业(例如位于欧盟的子公司)提供补贴(例如拨款)或提供廉价融资。外国也可以向位于欧盟以外的母公司提供补贴(例如提供选择性激励的公司税制),然后通过集团内部交易为在欧子公司提供资金。在欧企业也可以直接在外国授意下从外国银行以优惠条件获得融资。此外,第三国可能与欧盟地方当局或欧盟开发银行有合作安排,因而可能会通过有关当局或银行向在欧企业提供外国补贴。在某些案例中,给予外国补贴有着使公司以低于市场甚至低于成本的价格竞标公共合同的明确目的,直接“压价”,对竞争中的无补贴企业造成损害。补贴通常还促进有侵略性的市场行为。此类行为并非出于正常的商业考虑,而可能是受战略目标驱动,以便在具有战略意义的重要市场或地区立足,或掌握关键性和重要基础设施(包括受2014/25/EU指令约束的基础设施)。

       最后,外国补贴还可以促进收购,以帮助非欧盟企业在欧盟扩展业务。非欧盟当局可能会通过提供优惠融资、贷款担保和其他降低资本成本的方法来寻求引导收购。这些措施可能通过专门的退税(所得税减免)或从政府支持的投资基金或中介机构中筹集资金来直接支持企业的对外投资。所有这些不同的可能的获益会对收购的溢价产生重大影响。大量的外国直接投资通过可能提供特殊税收条件的离岸金融中心进行。值得注意的是,控制欧盟企业的外国投资方中有10.9%设在此类离岸金融中心。

(来源:欧盟中国商会)

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